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宏观点评,2014年财政预算报告

时间:2019-09-17 14:29来源:关于云顶4008
目前,我国各级政府预算由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险资金预算构成。每年主要对外公布四张报表:一般公共预算收支决算表、政府性基金收支决算表

目前,我国各级政府预算由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险资金预算构成。每年主要对外公布四张报表:一般公共预算收支决算表、政府性基金收支决算表、国有资本经营收支决算表、社会保险基金收支决算表。通过四类预算串联起收入和支出的关系,显示政府财政收入的来源和支出方向。

什么是赤字?赤字包括“财政赤字”和“实际赤字”。财政赤字是官方概念,在预算执行报告和预算草案中,赤字都是指财政赤字。官方文件中没有“实际赤字”的提法,从而可以把实际赤字理解为市场概念。

事项:

第十二届全国人民代表大会第二次会议审查了国务院提出的《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》和2013年全国预算执行情况与2014年全国预算草案。全国人民代表大会财政经济委员会在对预算报告和预算草案进行初步审查的基础上,根据各..第十二届全国人民代表大会第二次会议审查了国务院提出的《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》和2013年全国预算执行情况与2014年全国预算草案。全国人民代表大会财政经济委员会在对预算报告和预算草案进行初步审查的基础上,根据各代表团和有关专门委员会的审查意见,又作了进一步审查。国务院根据审查意见对预算报告作了修改。现将审查结果报告如下。

    除了全国一般公共预算收入外,调入中央预算稳定调节基金、从中央政府性基金预算和中央国有资本经营预算调入资金、地方财政使用结转结余及调入资金也是我国一般公共预算收入总量的重要来源。

    “财政赤字”与“实际赤字”有何区别?“财政赤字”等于全国一般公共预算支出总量与全国一般公共预算收入总量的差额,“实际赤字”作为一个市场概念,通常被定义为全国一般公共预算支出和全国一般公共预算收入的差额。2015和2016年的财政赤字率分别为2.35%和2.93%,而实际赤字占GDP比重则分别达到3.43%和3.79%。2017年,实际赤字超过财政赤字的规模依然高达6,963.46亿元,这使得实际赤字占GDP比重(3.72%)高于财政赤字率(2.88%)0.84个百分点。这表明相较于财政赤字而言,实际赤字虽不是一个正规的财政统计指标,但却能更好地度量财政收支之间的真实差额,更能反映出当年财政政策的积极程度。

    年前三季度财政资金投放的力度与节奏都比过去要快,积极财政政策对于维持经济增长的贡献较大,这集中体现在维持高位的基建投资上。这使得目前市场有较多观点认为,由于前期财政投放过快,四季度财政支出的增速也将随之减弱。那么,四季度积极财政政策的空间到底还有多大?

一、国务院报告的2013年中央和地方预算执行情况,全国公共财政收入129143亿元,比2012年决算数增长10.1%;公共财政支出139744亿元,增长10.9%;加上调入和补充预算稳定调节基金等,全国公共财政收支总量相抵,差额12000亿元,与预算持平。中央公共财政收入60174亿元,完成预算的100.2%,增长7.1%;中央公共财政支出68509亿元,完成预算的98.5%,增长6.8%;加上调入和补充预算稳定调节基金,中央公共财政收支总量相抵,赤字8500亿元,与预算持平。2013年末,中央财政国债余额86750亿元,控制在全国人大批准的91208亿元限额之内。全国政府性基金收入52239亿元,全国政府性基金支出50116亿元。中央政府性基金收入4232亿元,完成预算的116.9%,增长27.5%;中央政府性基金支出4259亿元,完成预算的96.8%,增长27%。全国国有资本经营收入1651亿元,全国国有资本经营支出1514亿元。中央国有资本经营收入1058亿元,完成预算的104.7%,增长9%;中央国有资本经营支出978亿元,完成预算的90.3%,增长5.2%。全国社会保险基金收入34516亿元,全国社会保险基金支出28617亿元,收支结余5899亿元。

    政府性基金预算不列赤字,不影响一般公共预算赤字规模。国有土地出让金收入是我国政府性基金收入的重要来源,2017年占比高达84.70%。近年来,我国加大了政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度,将政府性基金预算中的相关项目收支转列一般公共预算,并将政府性基金项目中结转较多的资金调入一般公共预算,以盘活存量资金。

    财政超支缺口如何填补?财政赤字与实际赤字之间存在一定的勾稽关系。通过计算发现,2017年实际赤字超过财政赤字的规模高达6,963.46亿元,这使得实际赤字占GDP比重(3.72%)高于财政赤字率(2.88%)0.84个百分点。相较于财政赤字而言,实际赤字更能够度量财政收支之间的真实差额,更能反映出当年财政政策的积极程度。实际赤字超过财政赤字的部分为财政结余项,即该超支缺口由结转结余和调入资金填补。随着积极财政政策的加力,在2015和2016年相继动用了7,408.54和6,350.24亿元的结转结余和调入资金后,2016年末的历史累计结余仅有5,842.69亿元。根据测算,我们认为一般公共预算历史累计结余已不足以弥补2017年超支缺口。通过对今年预算执行报告和预算草案中的中央和地方调入资金和结转结余项进行剖析发现,2017年的地方政府性基金收支差额高达8,606.69亿元。我们推断认为,2017年从地方政府性基金预算调入一般公共预算的规模最大,从而成为填补6,963.46亿元超支缺口的主要资金来源。

    平安观点:

财政经济委员会认为,2013年中央和地方预算执行情况总体是好的。国务院和地方各级人民政府认真落实党中央确定的方针政策和十二届全国人大一次会议提出的各项要求,实施积极的财政政策,保障了农业、教育、科技、社会保障、医疗卫生等重点支出,推进财税体制改革,加强财政预算管理,国家财政在促进经济稳中有进、稳中向好和推动社会和谐发展中发挥了重要作用。同时,在预算执行和财政运行中还存在一些不容忽视的问题,主要是:中央与地方事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范,财政转移支付制度不够完善;税制结构和收入结构不尽合理;预算编制的科学性和资金使用绩效有待提高,财政预算管理的基础性工作有待加强;财政结转结余资金规模较大;部分地区和行业政府性债务存在一定的风险隐患等。这些问题应当认真研究,通过深化改革、规范管理和完善立法切实加以解决。

    自2010年起,国有资本经营预算逐步加大调入一般公共预算力度。2017年预算草案中明确提出,将中央国有资本经营预算调入一般公共预算统筹使用的比例由19%提高至22%,十八届三中全会决定则明确提出,要完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政比例,2020年提高到30%。

    风险提示:财政收入增长不及预期;实际赤字风险上升;地方政府债务违约风险上升。

    为使得每年的财政赤字额与年初两会期间订立的赤字率目标相一致,政府一般会动用以前年度财政结转结余、中央预算稳定调节基金、政府基金预算和国有资本经营预算等项目对财政收支进行调整。我们测算了两种极端情况下(不动用调节项与用足调节项),2017年四季度财政实际收支差额的空间,据此可知四季度当季财政支出增速区间在-10%到15%之间,区间中值在2.5%左右。我们认为,四季度财政空间不像市场想象的那样小,但即便政府动用调节项目进行调整,也很难维持上半年财政资金的高速投放。总体而言,我们认同四季度财政空间受限的观点,但需要强调的是,但从当前可供使用的结转结余资金估算来看,不可低估政府当前仍然具备的财政调控能力。

二、国务院提出的2014年中央和地方预算草案,全国公共财政收入139530亿元,比2013年预算执行数增长8%;全国公共财政支出153037亿元,增长9.5%;加上调入预算稳定调节基金等,全国公共财政收支总量相抵,差额13500亿元,增加1500亿元。中央公共财政收入64380亿元,增长7%;中央公共财政支出74880亿元,增长9.3%;加上调入预算稳定调节基金,中央公共财政收支总量相抵,赤字9500亿元,增加1000亿元;中央财政国债余额限额100708亿元。另外,国务院拟安排发行地方政府债券4000亿元,增加500亿元。全国政府性基金收入47309亿元,全国政府性基金支出48116亿元;中央政府性基金收入4169亿元,中央政府性基金支出4976亿元。全国国有资本经营收入1982亿元,全国国有资本经营支出2134亿元;中央国有资本经营收入1426亿元,中央国有资本经营支出1578亿元。全国社会保险基金收入37667亿元,社会保险基金支出32581亿元,收支结余5086亿元。

    社会保险基金不能用于平衡一般公共财政预算,一般公共财政预算可补助社会保险基金。

    今年前三季度,财政收入与支出增速较去年底均有显著攀升

财政经济委员会认为,国务院提出的2014年中央和地方预算草案,体现了党中央提出的稳中求进工作总基调,继续实施积极的财政政策,深化财税体制改革,促进加快转变经济发展方式,优化财政支出结构,着力改善民生,加强地方政府性债务管理,促进经济持续健康发展和社会和谐稳定。预算草案是可行的。

    财政赤字不是一般公共预算收入与一般公共预算支出简单相减得出的结果,还要考虑使用预算稳定调节基金、从政府性基金预算和国有资本经营预算调入资金、动用结转结余资金。相较于财政赤字,实际赤字能更好地度量财政收支之间的真实差额,更能反映出当年财政政策的积极程度。

    财政部刚刚公布了2017年1-9月财政收支情况,9月份,全国一般公共预算收入12714亿元,同比增长9.2%;全国一般公共预算支出20246亿元,同比增长1.7%。总体看前三季度,财政收入增速从去年底的4.8%升至9.7%;财政支出由去年底的6.8%升至当前的11.4%。实际上从2015年开始,政府即加快了财政支出的力度和节奏:2015年之前,1-11月实际财政收支差额均为正,直到12月才出现财政赤字;而2015、2016和2017年,累计财政赤字首次出现的月份分别为9月、6月和3月,且最终实际收支差额的规模逐渐扩大(2015/2016年均提高了赤字率目标,2017年为持平)。

财政经济委员会建议,第十二届全国人民代表大会第二次会议批准国务院提出的《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》,批准2014年中央预算草案。地方各级政府预算依法由本级人民代表大会审查批准。国务院将地方预算汇总后报全国人民代表大会常务委员会备案。

    实际赤字超过财政赤字的部分由结转结余和调入资金填补。2017年实际赤字超财政赤字6,963.46亿元,随着积极财政政策的加力,在2015和2016年相继动用了7,408.54亿元和6,350.24亿元的结转结余和调入资金后,根据测算,2016年末的历史累计结余仅有1,315.78亿元。

    实际赤字与预算赤字间的调整项

三、2014年是落实党的十八届三中全会决定、全面深化改革的第一年,也是实现“十二五”规划目标的重要一年。在财政预算工作中,全面贯彻落实党的十八大、十八届二中、三中全会精神,贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神,对全面深化改革、促进经济社会持续健康发展意义重大。为此,财政经济委员会提出以下建议:

    风险提示:财政收入增长不及预期;实际赤字风险上升;地方政府债务违约风险上升。

    根据财政部公布的数据,全国一般公共预算支出大于收入的差额=支出总量(全国一般公共预算支出+补充中央预算稳定调节基金)-收入总量(全国一般公共预算收入+全国财政使用结转结余及调入资金)。由于调整项的存在,每年的财政赤字额都能与年初两会期间订立的赤字率目标相一致,而并不等于当年的财政收入与支出直接计算出的收支差额(下称“实际财政收支差额”)。具体来看,财政可以使用的调整项有:以前年度财政结转结余、中央预算稳定调节基金、政府基金预算和国有资本经营预算。

加快推进财税体制改革。尽快提出深化财税体制改革的整体方案。建立事权和支出责任相适应的制度,适度加强中央事权和支出责任,进一步理顺中央和地方收入划分。进一步规范财政转移支付制度,优化转移支付结构,重点增加对“老少边穷”地区的转移支付,清理、整合、规范专项转移支付项目,加强对转移支付资金使用情况的监管。落实税收法定原则。重大税收政策的调整,要向全国人大报告。继续推进营业税改征增值税改革,完善消费税、资源税制度,加快房地产税、环境保护税立法。健全地方税体系。根据国家中长期发展规划和宏观调控需要,编制三年财政规划,增强财政政策的前瞻性和有效性。

严肃预算执行。严格遵循先有预算、后有支出的原则,按照批准的预算执行,严禁超预算安排支出。预算执行中原则上不出台新的减收增支政策,减少预算科目之间的资金调整变动,规范超收收入的安排使用。研究向全国人大常委会提交按经济性质分类编制的中央决算、部门决算。继续清理财政专户。加强结余结转资金的清理,严格规范管理。

加强财政预算管理。规范财税优惠政策,维护法律严肃性和公平竞争环境。国务院及其有关部门应对财税优惠进行专项清理,加强对财税优惠的规范管理,税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定。进一步清理减少政府性基金项目,规范基金预算管理。完善国有资本经营预算制度,逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例,更多用于保障和改善民生。2015年提交全国人大的国有资本经营预算应当反映国有企业资产总额、收益等主要财务指标和行业分布等信息。完善对国有资产和国有资源的管理和监督。健全社会保险基金预算制度,加强对社会保险基金收支的监督管理。

建立健全政府性债务管理制度。完善国债余额管理制度,合理安排国债发行规模和结构。研究出台统一、全面、规范的地方政府性债务管理办法,严格控制新增地方政府性债务,将地方政府性债务分类纳入预算管理,明确管理职责和偿还责任,严肃责任追究。研究编报政府综合财务报告,建立债务风险预警及化解机制,防范和化解地方政府性债务风险。

严肃财经纪律。强化财政预算管理的基础性工作,完善管理制度,增强支出标准的科学性和合理性。厉行勤俭节约,反对铺张浪费,严格执行财经纪律。国务院审计机关要加强对中央预算执行情况和部门决算情况的审计,特别是要对“三公经费”、会议、培训等公务支出进行重点审计,并将审计结果纳入年度审计工作报告,向全国人大常委会报告。对违纪违规案例,要严肃处理并加大公开力度。进一步推进预决算公开,细化公开内容,自觉接受人民群众的监督。

以上报告,请予审议。

全国人民代表大会财政经济委员会

2014年3月9日

编辑:关于云顶4008 本文来源:宏观点评,2014年财政预算报告

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